국제개발협력 심화편 - 제 4장 거버넌스

 

---

 

1. 거버넌스의 이해

(1) 들어가며

(2) 거버넌스의 개념 정의

- '제도를 관리하는 것'

- 1989년, 세계은행(WB) 보고서로 거버넌스라는 개념이 주목받기 시작.

• 대안으로 법치주의, 언론의 자유, 인권인 보장되는 굿 거버넌스(good governance) 제안. - WB

​- ①서구 민주주의 국가와 ②개도국에서 생각하는 거버넌스의 개념.

• ① : 정부(제1섹터), 시장(제2섹터), 시민사회(제3섹터) 등 국가운영과 관련된 3가지 주체들이 함께 제도 운영과 국정운영에 참여하는 것. - 하지만, 현장에서는 거버넌스의 주체를 정부로 본다.

• ② : 국가의 능력(state's capability) : 정치, 행정, 사법 전 분야에서 제도를 관리하는 것

​- 거버넌스를 제도를 관리하는 것이라고 보는 이유는 신제도주의 경제학(New institutional ecomomics)에 기반하여 논의되기 때문이다. (신제도주의 경제학에서는 '제도 = 게임의 규칙'이라고 정의)

​- 더글러스 노스(경제학자) "제도가 안정화되었을 때 국가의 경제성장과 사회발전이 가능하다."

 

- 국제금융기구(IFIs) : 재산권을 보장하고 거래비용을 줄일 수 있다면, 경제성장이 가능해진다고 보았다. 이를 근거로 국제기구들은 개발도상국으로 하여금 시장경제 활성화를 위해 거버넌스를 개혁할 것을 요구해왔다.

• 거래비용 : 시장경제에서 경제활동을 하는 데 각종 거래에 수반되는 비용.

 

(3) 국제기구 및 양자 기구의 거버넌스 정의

- 각자가 추구하는 원조전략의 맥락에서 거버넌스의 개념을 정의.

 

 ① 세계은행(1992) : 국가의 발전을 위해 경제적, 사회적 자원을 사용하는 데 있어 권력이 행사되는 방식

  - 시장경제를 통한 경제성장을 위한 제도 관리, 공공재정 관리와 반부패 문제 강조.

 

 ② UNDP(1997) : 국가의 문제를 관리하기 위해 정치, 경제 및 행정에서 권력기관이 주어진 권한을 행사하는 것

  - 민주주의와 관련된 원조활동을 주도. (개도국에서 투명하고 책임성 있는 민주제도를 확립하는 활동을 중점적으로)

 

 ③ OECD DAC(2006) : 거버넌스란 국가의 사무를 관리하기 위해서 필요한 정치, 경제, 행정 권력을 행사하는 것

  - 선진국들의 원조규범을 주도/ 정치, 사회, 경제 개발을 위한 양자. 다자 간 공조.

 

(대표적인 국제기구들의 정의를 종합해보면, 거버넌스란 "발전에 필요한 자원 배분을 위해 국가가 권한을 행사하는 것")

​

 ④ USAID : 국가의 역량, 법치, 투명성과 책임성, 사회적 자본까지 모구 포괄하는 것.

• 자유민주주의를 개발도상국에 전파하는 것을 가장 중요하게 생각한다.
• 거버넌스 분야 새로운 원조전략의 핵심 가치 강조 : 참여(Participation), 포용성(Inclusiveness), 책임성(accountability) 
• 원조 효과성 확보를 위한 투명성과 책임성 강조
• '열린 정부 파트너십'이라는 반부패 및 투명성 관련된 국제적 공동행동 주도

 ⑤ DFID

• 거버넌스 담당부서의 주요 활동 : 공공재정운영의 개혁 강조, 분쟁 및 갈등을 겪고 있는 취약국(fragile and conflict affected states)을 지원하는 활동에 방점을 두고 있다.
• 공공재정지출 진단 프로그램 주도.
• DIFD의 거버넌스의 핵심적 가치 : 정부의 능력(Capability), 책임성(responsiveness), 반응성(accountability)  (2011)

(4) 굿 거버넌스의 원칙

 

- UNDP는 참여(Participation), 투명성(Transparency), 책임성(accountability), 형평성(Equity), 법치(Rule of law)의 5가지 원칙을 제시하였다.

 

- 국제금융기구들(IFIs)들은 이상의 원칙을 동의하면서도, 실제로는 '경제정책'을 운용하는 것을 거버넌스로 본다.

• 굿 거버넌스를 경제성장의 수단으로 보고 공공재원을 효과적이고 효율적으로 관리하는 것을 핵심과제로 보았다.
• 세계은행은 IBRD, IDA를 통해 차관을 지원하기 때문에, 자금의 효과적이고 효율적인 운영을 강조하는 경향이 있다.
• 그 때문에, 원칙에서 '부패방지(control of corruption)' 문제를 가장 강조한다.

- 양자기구(영국 DFID, 미국 USAID 등)들이 가장 강조하는 원칙은 '반응성(responiveness)'이다.

• 반응성 : 제도와 의사결정 과정은 모든 이해당사자들의 요구에 부응하도록 노력해야 한다.
• 개도국이 정책을 수립하고 집행하는 과정에서 모든 이해관계자의 요구에 부응하도록 노력해야 한다.

- 하지만 국제기구들이 바람직한 거버넌스의 원칙으로 수많은 과제들을 제안하고 있는 것에 대한 비판도 존재한다.

• 개도국 입장에서는 예산과 능력이 제한되어 있기 때문에 동시에 수많은 과제를 해결할 수 없으므로 현실에 맞춰 우선순위를 제시하는 것이 더 중요하다.

• 특히 2000년대, 세계은행을 비롯한 국제기구들은 분야별로 많은 제도개혁들을 빈곤감 소전략 보고서(PRSP)에 반영하도록 하였는데, 이것은 오히려 개도국에게 부담을 주게 되었다.

• 'Good governacne'가 아니라 '현실적으로 실현 가능한 거버넌스(good Enough governance)'가 필요하다는 지적이 나온다. 

 

 

2. 거버넌스와 발전

- 거버넌스를 개선하지 않고서는 경제발전과 사회발전이 불가능하다.

- 원조 활동의 효과성을 달성하기 위해서는 거버넌스가 필요조건이다.

 

​(1) 거버넌스와 발전 거버넌스가 개발목표 달성에 미치는 영향

1) 발전의 목표에 대한 패러다임 변화

-  발전의 목표는 시대에 따라 변화해왔다.

    경제개발 → 사회개발 → 인간개발 → 지속가능 개발 

• 경제개발(1950년대) :  제2차 세계대전 이후, 마셜플랜 - 대규모 인프라 건설

• 사회개발(1970년대) : 고도의 산업화가 진행되면서 사회문제가 심화 - 기초교육과 보건서비스

• 경제개발과 사회개발의 암흑기 (1980년대) : 석유파동의 여파로 신자유주의 대두, 개도국 구조조정 강요 등

• 인간개발(1990년대) : 아마르티아 센의 인적자원 개발

• 지속가능 개발(2000년대 이후) :  SDGs의 지향점 : 4P는 지금까지 개발 패러다임에서 강조된 모든 목표가 모인 결과물 

• '경제, 사회, 인간 개발'에 + '환경보전', SDGs에는 거버넌스와 관련한 16번째 목표가 형성

2) 거버넌스가 경제성장과 빈곤감소에 미치는 영향

​- 연구 결과 : 민주주의가 발달할수록 빈곤이 감소한다.

- 신제도주의 경제학자들이 주도

- 제도의 질과 경제성장의 관계를 검증한 논문 : 주로 '법치주의'와 '부패방지'가 '경제성장률'에 어떤 영향을 미치는지를 연구

 

- 그러나, 법치주의가 확립되었음에도 빈곤층을 위한 성장(pro-poor growth)이 달성되지 못했다는 연구도 있다.

 

- 거버넌스와 빈곤의 관계는 국가발전 수준에 따라 다르게 나타날 수 있다.

• 중소득 국가(MICs) 이상에서는 거버넌스가 빈곤감소에 큰 영향을 미친다.

• 저개발국가(LDCs)에서는 거버넌스와 빈곤감소의 상관관계가 크게 나타나지 않는다는 연구가 있다.

​

​(2) 원조 효과성(aid effectiveness)과 거버넌스

- 원조 효과성은 거버넌스에 의해서 좌우된다.

- 정치체제가 더 민주적이거나, 혹은 공공분야가 효율적일수록 원조를 통해 기대했던 결과를 달성할 가능성이 높아진다. (Boone,1996)

• 탄자니아는 2005년과 2006년에 아프리카 국가 중 가장 우수한 수준의 경제정책을 운용하고 있는 것으로 평가. - 세계은행

- 국제기구뿐만 아니라 각 나라의 양자 원조기관들도 일정 수준 이상의 거버넌스 수준을 갖춘 국가에게만 원조를 제공하려는 경향이 있다.

​

 

3. 거버넌스 측정 지표

​

(1) 거버넌스의 측정 목적

- 발전 정도를 파악하여 적절한 원조정책을 수립하도록 한다.

- 어떤 나라에 원조를 줄 것인지 선별하는 기준
- 그 외, 학문적 목적에서 거버넌스와 발전의 관계를 증명

​

​(2) 다양한 거버넌스 지표의 예

① 세계은행(WB)의 국가관리지수

- 1999년부터 WGI를 발표. - 국가별 거버넌스 수준을 비교할 수 있는 자료

- 국제기구와 양자 기구들이 정책 판단의 근거로 자주 사용 ( 가장 많은 국가를 평가하고 매년 평가지수를 발표하기 때문에 )

•  대표적인 거버넌스 취약국가(WGI 최하위 국가)들은 콩고 민주공화국, 아프간, 이라크 순서이다.

② 양자 원조기관들에서도 각자 기관들이 중요하게 생각하는 관점을 반영하여  거버넌스를 평가하였다.

• USAID의 민주주의와 거버넌스 평가

• 네덜란드의 거버넌스 및 부패 평가 

• 영국 DFID의 국가별 거버넌스 평가

• DFID 싱크탱크 역할을 하는 ODI(Overseas Development Institute) 연구소에서 거버넌스 평가 조사를 실시한다.

•  주로 사례조사를 중심으로, 관심 있는 파트너 국가들의 거버넌스를 평가한다.
  

• 양자 기구 단독으로 동일한 시점에서 전 세계 국가들을 동시에 수치로 평가하는 정보는 제공하고 있지 않다.

③ 연구소나 학자들도 거버넌스를 측정하지만, 이들 지표는 학문적 관심사항에 따라 거버넌스 측면 중에서 한 면만을 측정하고 있다.

•  freedeom house - 정치적 권리와 자유가 보장되는지를 평가.
  

• 국제 국가위험도 지수(ICRG) - 정치적 위험성이나 불안정성을 평가하는 지표.
• 투자환경 위험지표(BERI) - 기업의 경제활동 환경을 평가하여 경제정책 측면의 거버넌스를 측정.

•  국제투명성기구(Tl)의 부패인식지수(CPI)  등.

 

(3) 세계은행 거버넌스 지표(WGI)를 통해 본 거버넌스 현황

​- 세계은행의 국가관리지수(WGI)는 거버넌스를 다차원적인 개념으로 보고, 6가지 하위 개념으로 나누어 지표를 구성하였다.

​

​① 참여 및 책임성 : 우즈베키스탄, 라오스, 미얀마, 콩고 민주공화국, 아제르바이잔, 베트남 취약 - 민주주의 및 정치 역량 강화

② 정치적 안정 : 아프가니스탄, 파키스탄, 콩고 민주공화국, 나이지리아, 이라크 취약  -  치안 강화를 통해 안보 유지 역량 강화

③ 정부 효과성 : 아이티, 미얀마, 콩고 민주공화국, 이라크, 동티모르 취약 - 공공서비스 역량 강화, 공무원 인적역량 강화

④ 규제의 질 : 우즈베키스탄, 미얀마, 에티오피아 등 취약 - 시장경제 관리 역량을 강화

⑤ 법치주의 : 아프가니스탄, 콩고 민주공화국, 이라크, 동티모르, 미얀마 등 취약 - 법체제 구축과 법조인 역량 강화

⑥ 부패통제 : 우즈베키스탄, 나이지리아, 카메룬 등 취약 - 감사역량 강화

 

 

 

4. 거버넌스 분야 발전을 위한 지원 현황과 전략

 

(1) 주요 국제기구의 거버넌스 지원전략

1) OECD DAC 가입국들의 거버넌스 지원 비중

-  ODA 금액 중 약 20%를 거버넌스 개선을 위해 투자 (직간접적인 요소 모두 포함)

- 거버넌스 분야 내에서 공공관리 개선 19%, 입법 및 사법 분야 개발 19%, 민주적 참여와 시민사회 15%, 공공재정 관리(PFM) 9%

 

2) 세계은행

-  굿 거버넌스에 대한 논의를 처음으로 제기하고, 개도국 거버넌스 개혁을 위한 과제들을 주도해온 대표적인 국제기구다.

ex) 1990년대 말 이후 각 수원국들에게 '빈곤감 소전략 보고서(PRSP) 작성 권고.

 

- 주로 관심을 갖고 개도국에게 요구한 개혁과제는 공공재정관리(PFM)다.

- 굿 거버넌스를 갖추기 위해서, 빈곤층에게 권한을 부여할 수 있도록 공직선거제도, 정치권력을 감시하는 제도를 '권고'

 

- 최근에는 거버넌스 개선을 하나의 분야로 국한해서 보지 않고, 범분야 이슈(cross-cutting issues)로 다루는 경향이 있다.
 (이 때문에 WB의 거버넌스 관련 직간접적으로 관련된 사업 예산을 추정하면 전체 예산의 약 20%를 투입)

- 수원국의 시스템을 사용하여 원조 활동을 전개하도록 권고.

- 모든 사업별로, 부문별로, 국가별로 정치 경제분석(Political Economy Analysis)을 실시하도록 '권고'

 

3) UN 개발계획

- 국제금융기구들(IFIs)은 정치 불개입의 원칙에 따라 민주주의에 대해 언급하기를 꺼리는 반해서 UNDP는 적극적으로 개입하려고 노력한다.

- 노르웨이 오슬로에 거버넌스 센터(Oslo Governance Centre)를 운영하고 있다.

- 민주적 거버넌스를 위한 특별 신탁기금(Democratic Governance Thematic Trust Fund)을 운영하고 있다.

 

 

(2) 주요 양자 기구의 거버넌스 지원 전략

 

1) 미국 USAID

- 전 세계 양자 간 원조기구 중에서 민주주의, 거버넌스 분야에 가장 많은 원조를 하는 기관

- 개도국이 민주주의로 이행할 수 있도록 정치적 자유 보장, 인권 보장 등에 관심.

 

① 시민들의 정치참여 확대 

- 헌법 및 차별금지법 등 각종 법률의 개혁을 지원한다.

- 지방분권화, 공정선거제도 등의 정책을 지원한다.

② 정치적 책임성 확보를 위한 지원활동 : 공정한 선거 이루어지도록 지원, 감사워 느 사법부 독립성 지원

③ 보편적 인권 보호 :시민단체, 인권옴부즈맨 기구, 인권위원회 등의 설립과 활동을 지원한다.

 

- 민주주의 발전을 위한 국제적인 이니셔티브인 열린 정부 파트너십(Open Government Partnership)을 주도.(2011)

 

2) 영국 DFID

- 다른 나라 양자 기구들에 비해서 개도국 정부에 직접 예산을 지원(direct budget support)하는 형태의 사업모델이 이미 오래전부터 자리 잡았다.

•  상위 10개 지원국 분석 결과, DFID의 거버넌스 투자 비중은 25%가량이며, 그중 46%를 직접 예산으로 지원한다.

- 취약국(Fragile and Conflict Affected States)을 지원하는 데 가장 중점을 둔다. 

• 취약국 전담 부서를 운영하고 있다.

 

(3) SDGs의 거버넌스 관련 의제의 내용 및 의의

- SDGs의 특징들 중 눈에 띄는 것은 거버넌스 개선과 관련된 목표가 16번째 목표로 포함되었다는 것이다.

- 2000년 MDGs에서는 거버넌스 평가 지표에 대한 합의가 어려워 개발목표에 포함시키지 않았다.

 

-  SDGs 발표 이후 거버넌스 분야에서 가장 주목받고 있는 이슈는 두 가지다.
① 개발도상국 스스로 국내 개발재원 동원(Domestic Resource Mobilization)에 필요한 힘을 기르는 데 국제사회가 도움을 줘야 한다는 것이다.

•  구체적으로 말해서, 개도국 스스로 조세를 통해서 국가가 필요로 하는 예산을 확보하고, 조세를 잘 사용할 수 있도록 공공재정관리(PFM)를 개선하는 것이다. - 국제사회는 조세 문제를 국가의 거버넌스를 강화하는 것으로 인식.
• 2015, 아디스아바바 개발재원 총회에서 SDGs 달성에 필요한 재원조달을 위해서 조세 역량 강화에 더 많은 개발원조 예산을 지원하기로 합의하였다.
•  취약국(Fragile and Conflict Affected States)에 대한 원조 필요성이 확대되고 있다.

 

- 안보문제와 개발협력을 연계해서 ODA에 대한 정의를 새롭게 해야 한다는 주장도 제기되고 있다.

 

---

ps. 나머지 뒷부분의 내용은 겹치는 부분도 많고, 책을 빠르게 읽어 보시는 편이 더 좋을 거 같습니다.